关系众多“漂族”切身利益的《居住证管理办法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）昨天经国务院法制办向社会公开征求意见。
征求意见稿明确居住证持有人可与当地户籍人口享有同等的免费接受义务教育、依法参加社会保险、缴存提取和使用住房公积金等9方面基本公共服务，同时享受在居住地办理出入境证件等6方面便利，并可逐步享受同等的中等职业教育资助、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利，以及在居住地换领、补领居民身份证，办理婚姻登记等便利，国务院有关部门、地方各级政府及其有关部门应当为此积极创造条件。
管理办法征求意见 中国“居住证时代”渐近
居住证是户籍制度改革的一项重要内容。早在2010年，国务院文件首次提出在全国范围内实行居住证制度，公安部2012年底报送了《居住证管理办法(送审稿)》。2013年11月，中共十八届三中全会提出，要创新人口管理，加快户籍制度改革。中国户籍制度改革的步伐进一步加快。
今年7月，国务院出台关于进一步推进户籍制度改革的意见，提出“全面实施居住证制度”的目标。意见明确：以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。
12月4日，在公安部送审稿基础上修改完成的《居住证管理办法(征求意见稿)》公布，向社会公开征求意见。这意味着，全面的居住证制度“落地”又更近一步。
“居住证是持证人在居住地就业居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明。”征求意见稿规定，公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可申领居住证。
“随着居住证制度的建立，中国将告别暂住证时代。”中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟对中新网记者表示，由于户籍制度改革无法一步到位，通过设立门槛并不高的居住证制度，可以那些已经进入到城市的外来人口能享受到一定范围的公共服务，意义重大。
“居住证制度意味着中国朝着实现基本公共服务均等化迈出很大的一步，之前那种把外来人口排除在城市人之外的做法已经成为历史。”张车伟说。
中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员胡定寰也对中新网记者表示，从暂住证到居住证，两者虽然只有一字之差，但却有本质性的变化。
“暂住证主要是对人口进行管理，这个证不附带任何福利。但是居住证就包含了一部分福利，例如参加社保、子女在城里读书高考等，这样就有了质的不同，一个仅仅是登记管理，一个是承认你在这里有相应权利。”胡定寰说。
胡定寰认为，作为一一个过渡性的制度安排，居住证制度最大意义是让农村人口更方便进入和融入到城市，并逐步享受到教育、养老等基本公共服务，有利于实现城乡一体化。
中国人民公安大学教授王太元也认为，居住证是外地居民、农村居民合法平稳转变为本地人、城镇人的制度阶梯，基本公共服务均等化未全面实现前，推行居住证制度，至少是能对部分资源和服务给予法律保障。
明确持证人权利范围 建立居住证持有人落户通道
“居住证制度是渐进式户籍制度改革的有机组成部分，”张车伟表示，此次征求意见稿最重要的内容是明确规定了持证人能享受的公共服务是什么。
根据征求意见稿规定，居住证持有人在居住地享受与当地户籍人口同等的免费接受义务教育、依法参加社会保险、缴存提取和使用住房公积金等基本公共服务，并享受按照国家有关规定办理出入境证件、机动车登记、办理生育服务证等便利。
征求意见稿还规定了居住证持有人逐步享受的权利及便利。“国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件，使居住证持有人享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居民委员会选举、人民调解员选聘、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利，在居住地享受换领、补领居民身份证，办理婚姻登记等便利。”
在专家看来，由于财力所限等原因，居住证所享受的权利逐渐扩大，这是现实需要。“每一项公共服务背后都要有资金物质支持，一下子实现享受全部服务并不现实，且由于资源分配不均，基本公共服务均等化需要一个过渡过程，所以逐步扩大、逐步享受基本公共服务的做法也是合理的。”胡定寰说。
此外，征求意见稿还明确了居住证持有人落户的通道，并明确了各类城市制定落户条件的标准。
根据规定，居住证持有人符合居住证发放地人民政府规定的落户条件的，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可以在居住地申请登记常住户口。其中，城区人口500万以上的特大城市应当根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有稳定就业和稳定住所、参加社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度，合理设置积分分值。
记者注意到，目前上海、深圳、天津、广州等城市已经实施积分落户制度，近期河南、黑龙江等地也发布了户籍制度改革意见，郑州、哈尔滨将建立积分落户制度。
北京大学社会学系教授陆杰华表示，目前大城市，尤其是特大城市出台的落户制度，比较偏向于高端人才，对于农民工而言，门槛依旧很高。城市承载力、人才偏向和农民工市民化之间的矛盾是户籍改革中的难点之一。
国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏对中新网记者表示，特大城市落户的积分制，是针对当前中国国情的一项措施，但是在落实过程中，要注意不同阶层之间的公平。“积分落户的门槛设定，首先要考虑引进人口的平衡性和多样性，既要鼓励高端人才入户，也要给普通劳动者以希望。”
五问居住证
什么人可以申领居住证？
至少在该城市居住半年
征求意见稿规定，居住证是持证人在居住地就业居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明。
征求意见稿明确了居住证的功能定位、申领条件及范围。规定公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本办法的规定申领居住证。同时规定，设区的市级以上地方人民政府应当结合本行政区域经济社会发展需要及落户条件等因素，确定居住证制度实施的区域范围并制定实施办法。
持证者可享受什么权利？
接受义务教育甚至高考
征求意见稿规定，居住证持有人可在居住地享受与当地户籍人口同等免费接受义务教育、基本公共卫生服务等9项基本公共服务；居住证持有人还可在居住地享受办理出入境证件、机动车登记、申领机动车驾驶证等6项便利。
此外，征求意见稿要求，国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件，使居住证持有人享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居民委员会选举、人民调解员选聘、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利，在居住地享受换领、补领居民身份证，办理婚姻登记等便利。
居住证持证者能否落户？
特大城市拟设积分落户
征求意见稿规定，居住证持有人符合居住证发放地人民政府规定的落户条件的，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可以在居住地申请登记常住户口。
征求意见稿明确了四种规模城市的落户条件，其中，对于城区人口500万以上的特大城市，要求根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有稳定就业和稳定住所、参加社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度，合理设置积分分值；对于城区人口100万至500万的大城市，要求有稳定就业达到一定年限并有稳定住所，按照国家规定参加社会保险达到一定年限（不得要求超过5年），其中，城区人口300万至500万的大城市，可对稳定就业的范围、年限和稳定住所的范围、条件等作出规定，也可结合本地实际，建立积分落户制度。
居住证如何申领？
每年须办理一次签注
征求意见稿规定，申领居住证应当向居住地公安派出所或者受公安派出所委托的社区服务机构提交本人居民身份证或者其他合法有效身份证件、近期相片以及居住地住址、就业、就读等证明材料。首次申请领取居住证的，免收证件工本费。
值得注意的是，居住证由县级人民政府公安机关每年签注一次，居住证持有人在居住地连续居住的，应当在居住每满一年之日前一个月内，到居住地公安派出所或者受公安派出所委托的社区服务机构办理签注手续。
逾期未办理签注手续的，居住证使用功能将中止。而且，补办签注手续后，居住证的使用功能虽然恢复，但居住证持有人在居住地的居住年限自补办签注手续之日起连续计算。
如何约束违规办证行为？
骗领证件罚款二百以下
对于使用虚假证明材料骗领居住证的；出租、出借、转让居住证的；非法扣押他人居住证的，征求意见稿规定，由公安机关给予警告，并处二百元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得；对于冒用他人居住证或者使用骗领的居住证的，由公安机关处二百元以上一千元以下罚款。骗领的居住证，由公安机关予以收缴。
此外，对于负责居住证持有人权益保障和服务管理工作的相关部门及其工作人员，出现违反有关规定收取费用的；利用制作、发放居住证的便利，收受他人财物或者谋取其他利益的；将在工作中获得的居住证持有人个人信息出售或者非法提供给他人的，将依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
居住证VS现行暂住证
门槛和“含金量”大不同
对于流动人口而言，暂住证是一种再熟悉不过的身份证明。以北京为例，居住证和现行暂住证究竟有何异同？
首先，现行暂住证的发证机关为公安机关，根据征求意见稿的要求，居住证的申领受理、制作、发放、签注等证件管理工作同样由公安机关负责。
根据北京市的规定，凡年满16周岁，在北京暂住时间拟超过1个月或拟在北京从事务工、经商等活动的外地来京人员，均应向暂住地派出所申领暂住证。而居住证的申领条件为“离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一”。
在申领程序方面，暂住证由申请人向暂住地派出所申领，手续齐全就能当场领取。申领暂住证需要提供3个方面证件证明：申办人居民身份证或原籍乡以上人民政府或公安机关出具的身份证明；暂住在本市居（农）户内或出租房内的，应提交户（房）主的户口簿或身份证（复印件即可），证件地址与暂住人口实际居住地址不一致的，户（房）主应注明办证人实际居住的详细地址；申办人近照。申领居住证的程序和需要提供的证件证明则相对复杂一些。
在证件功能方面，流动人口持有暂住证，只起到统计数字和基础资料备案的作用，持证人不因拥有暂住证而享有一些城市“市民待遇”，但如果没有暂住证，流动人员要在京学车等就无法进行。
与此相比，居住证的“含金量”要高得多。根据征求意见稿的要求，今后的居住证持有人可与当地户籍人口享有同等的免费接受义务教育、依法参加社会保险、缴存提取和使用住房公积金等9方面基本公共服务，同时享受在居住地办理出入境证件等方面便利，并可逐步享受同等的中等职业教育资助、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利，以及在居住地换领、补领居民身份证，办理婚姻登记等便利。
居住证VS工作居住证 两证“含金量”大体相当
在暂住证之外，北京还有一种推行已有11年之久的工作居住证。2003年，为进一步优化首都人才发展环境，提高城市综合竞争力等原因，北京市人事局颁发文件，就实施北京市工作居住证制度提出意见。当年6月30日起，这一制度开始施行。
根据《关于实施北京市工作居住证制度的若干意见》，北京推行工作居住证是为了吸引并鼓励各类优秀人才来京创业和工作，提高城市综合竞争力，北京市对持有工作居住证者在社保、住房公积金、子女入学等方面给与一系列优惠待遇。
根据上述意见的规定，北京市工作居住证对申领者本人及所在单位设定双重门槛。对于北京市紧缺的人才，符合北京城市功能定位和首都经济发展方向及产业规划要求的本市行政区域内具有法人资格的企事业单位、民办非企业单位、社会团体，外国（地区）、外埠在京设立的非法人分支机构，才有资格申请办理工作居住证。
与此同时，意见对申请者本人也有一些条件限制，如需要在北京市有固定住所，且具备下列条件之一：具有2年以上工作经历并取得学士（含）以上学位；具有中级（含）以上专业技术职称或相当资格、资质；对首都经济和社会发展做出突出贡献或系特殊领域、特殊行业的紧缺急需人才。
北京市工作居住证的“含金量”也颇高，持证者可在以下几个方面享受北京市市民待遇：其子女在京入托、入中小学就读，免收借读管理费；可在本市行政区域内购买商品房、批准上市的已购公房和存量房，按有关规定购买经济适用住房；按照公安部的有关规定，对符合条件的，可在本市办理因私出国商务手续；可申请办理驾驶证或临时驾驶证以及机动车注册登记手续；可在本市创办企业，可以企业法定代表人身份申请认定高新技术成果转化项目和科技项目资助；可列入本市人才培养计划，并可参加本市有关人才、专家奖励项目的评选；可参加本市专业技术职务的任职资格评定（考试）、执业（职业）资格考试、执业（职业）资格注册登记；可参加本市基本养老保险、城镇职工基本医疗保险，按规定享受有关待遇，并可按有关规定在本市缴存和使用住房公积金。
北京市规定工作居住证有效期为3年，有效期满可办理延期手续。持工作居住证满3年的，经聘用单位考核推荐，根据其能力、业绩情况，对于符合年度人才开发目录要求的，可申请办理人才引进手续。
对比而言，北京市工作居住证的申领门槛比未来居住证的申领门槛高出不少，两者“含金量”则大体相当。未来居住证制度推行后北京市工作居住证制度何去何从，目前不得而知。
居住证执行情况主要看北上广
北京大学社会学系教授陆杰华昨天接受京华时报记者采访时表示，征求意见稿的对外公布，是户籍制度渐进改革的一个重要节点。
陆杰华说，从暂住证到居住证的转变，实际上是城市管理制度的一个重要转变。居住证与暂住证虽然只有一字之差，待遇却相差甚远。暂住证制度暗含着对外来人口的某种排斥，居住证则更加强调对流动人口居住权利的保护。国家层面出台居住证制度，将标志着自上世纪80年代后期开始实施的暂住证制度正式终结。